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　　摘要：2018年，习主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议中通过《深化政府采购制度改革方案》，会上✅明确㊣提出“建立以优质优价采购结果和用户反馈为导向，采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”的总体改革目标。为落实《深化政府采购制度改革方案》，加强政府采购需求管理的有关要求，2021年财政部印发《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文），该办法要求将以往粗放而不成体系的需求管理全部规范起来，搭建内部风险控制的体系框架，将政府采购进一步系统化并科学合理地进行采购需求准备与管理。编制采购需求调查报告，作为需求管理的第一环，是采购人及采✅购代理✅机构必须要掌握的重中之重。2024年9月，受广州✅市农业农村✅局委托，广州政府采购中心（以下简称采购中心）顺利完成“2024-2026年广州市政策性农业保险服务经营机构采购项目”的采购工作。该项㊣目是中心作为集采机构从前期㊣采购需求调查、采购需求编㊣制、采购实施计划，到后期项目采购实施全流程参与的项目。为采购人编制采购需求和确定采购文件核心内容提供辅助决策依据，助力采购人了解采购对象的市场状况，提升采购工作效✅率，确保采购程序公正性和透明度，提高政府采购活动合✅规性和可持续性。通过开展科学严谨的采购需求调查，将推动采购活动朝着程序与结果并重、注重采购绩效的目标✅迈进。

　　为分散农业风险、补偿农业损失、提高农业综合生产能力和促进农民增收，根据《农业保险条例》和广州市委、市政府有关要求，为认真贯彻落实《广东省财政厅 广东省农业农村厅 广东省林业局 国家金融监督管理总局广东监管局关于印发〈广东省政策性农业保险实施方案（2024—2026年）〉的通知》（粤财金〔2023〕35号）有关要求，不断提升农业安全生产风险保障水平，结合广州市实际，拟通过公开招标选定2024-2026年广州市政策性农业保险服务经营机构。

　　为落实《深化政府采购✅制度改革方案》，加强政府采购需求管理的有关要求，财政部制定印发了《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕122号），于2021年7月1日正✅式施行。该管理办法再次重申与强调采购人对采购㊣需求管理负有主体责任，同时要求采购人按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。

　　广州市农业农村局㊣综合㊣考虑部门属性及项目特点，结合《政府采购需求管理办法》的要求，拟对该项目组织开展采购需求市场调查工作。根据《政府采购需求管理办法》第十条，在采购需㊣求确定方面，采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等㊣方式开展需求调㊣查。在具体㊣实施方面，采购人可以✅自㊣行组织确定采购需求和编制采购实施计划，也可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展。为保证采购需求的㊣客观性、科学性，广州市农业农村局委托广州市政府采购中心对2024-2026年广州市政策性农业保险服务经营机构㊣采购项目采购需求进行市场调研。

　　编㊣制采购需求，是采购✅人将需求管理具体化的重要一步，也是对采购人提出的全新要求。编制采购需求的质量高低，往往由采购人的正确认识和重视程度决定。22号文中明确规定，采购人对采购需求管理负有主体责任，对采购需求的合法性、合规性✅和合理性负责，具化和压实了✅采购人的需求责任。自22号文实施以来，采购人在作需求调查时，形成的正式文本需求✅一般不够具体，产生过程也不够规范，且没有建立严格的内控审核机制。有的采购人㊣甚至直接寻找相熟的供应商作需求调查，大部分照抄了供应商提供的需求标准。需求调查主要为满足程序需要，仅在形式上、要素上符合办法规㊣㊣定要求，实质✅性内容不多，质量不高。以上问题均对采购需求在践行公平原则上带来隐患，也给最终的采购效果以及实现项目绩效目标带来不良的影响。

　　作为采购需求㊣调查主体，采购㊣人或者如代理机构一类的第三方单位，在开展采购需求工作中各有所长。采购人㊣若自㊣行组织，优势是✅对采购需求非常了解，可针对使用情况抓住产品关键需求要点。但短板也很明显，其一是面临以往没有采购的项目，采购人容易无从下手，市场咨询方向也不明确，需要耗费较多精力。其二是对于技术✅复杂、专业强的项目，采购人对采购标的及其相关市场了解难度较大；其三是采购时间紧急，难以有充足时㊣间进行需求调研。如采购人委托第三方的社会分散代理机构进行需求调查，该类㊣机构对采购项目有较好的积累，形成一份比较详尽的需求往往驾轻就熟，而且代理机构与供应商常打交道，对于市场上有代表性的供应商会更熟悉。缺点是采购需求往往不能专门针对采㊣购人特定要求，且社会分散代理机构人员流动较为频繁，行业整体专业度仍待✅提升。

　　相较而言，集中采购机构由于人员比较固定，分工明确，专业㊣有积㊣累，事业单位的定位又不以营利为目的，作需求✅调查时更能科学中立地选取调查对象、严谨客观地选取调查数据样本，确保采购最终调查结果的合规性、完整✅性和专业性。

　　从采购需求调查方式来看，《政府采购需求管理办法》第十条明确要求，采购人以咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，要求选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。然而，采用向专家、潜在供应商直接寻求答案的方式较为传统，且存在一定程度的主观及信息源窄的局限性，更多依靠调研人员的信息辨识能力，对应地也要求咨询的专家及供应商提供的数据务必真实可靠。另外，由于信息不对称和缺乏㊣专业㊣性，采购人及其委托的第三方机构如果对采购标的以及相关行业不了解，容易造成少数供应商主导需求确定，相关技术要求及条款存在歧视性、排他✅性的可能。

　　政策性农业保险以服务“三农”、保障民生为宗旨，以保险机构市场化经营为依托，政府给予一定的政策扶持和保费补贴的农业保险。它可以减轻农户因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失，分散农业生产风险，促进农民稳定增收。2024-2026年广州市政策性农业保险服务经营机构采购项目，涉及㊣财㊣政预算总计约9亿元。本项目作为广州市一项重大的民生项目，为本地农业、农村及农民筑起了一张风险“防护网”，也为广大农民种植养殖提供最为直接的风险保障。

　　广州市政府采购中心作为广州市唯一集中采购代理机构，主动作为、精准服务，在项目㊣初期，对本项目采购需求调查操作的难点开展全面梳理，对政策性农业保险发展历程与现状进行了详细调查，就政策性农业保险市场结构（市场供给）进行调研，对全国政策性农业保险机构经营状况和我国政策性农业保险市场结构特点进行了深入调查和分析。帮助采购人摸清行业的市场状况，更好地进行预算和成本控制，预测可能在履约中出现的问题，为后续采购活动提供参考，提高采购工作效率。通过采购中心科学严谨的采购需求调查，将采购需求编制的难点化解为亮点，将阻力提升为动力，全力保障了该项目有序推进。以下为采购中心的主要做法：

　　调查方向的选择上，一般来说，调查范✅围大的其✅调查深度较浅；相反，内容较深的其调查范围通常较小。本项目属于服务内容集中单一，因此选取了深度化方向以开展㊣调查。采购中心在本次调查中收集了全国、广东省、广州市关于政策性农业保险的发展状况、行业数据以及各市场主体的竞争㊣情况等信息进行数据深度化分析。此外，本项目属㊣于政㊣府向社会公众㊣提供的公共服务㊣㊣项目，在形成采购需求初㊣稿后，还在广东省政府采购网上㊣公开收集社会公众意见。

　　调查工具的选择上，本次需求调查选取多个工具形成组合拳，按从范围广度、类比尺度、以及专业深度收集调查目的所需的数据。调查工具包括了官方统㊣计数据收集整理（如行业年鉴、行业主管部门数据统计等）、网络信息搜集（各类文献资料、企业年报等）、网络或纸质问卷调查（定向问卷调查及网上公开征集意见）、同类案例分析、历史成交项㊣目信息、电话访谈、实地考察、与会㊣座谈交流、当面深✅度访谈等。此外，为摸清政策性农业保险市场的市场结构特点，本项目通过计算市场集中度（CRN）和市场竞争度指数（HHI）两大指数计算模型，对政策性农业保险市场进行全面结构化分析。

　　基于依托案例的应用效果，采购中心在后续开展的采购需㊣求系统模块开发中预设了行业竞争结构、企业竞争能力、对标分析等多类分析模型，可进行辅助分析，更好为采购人提供潜在供应商的市场定位和竞争强度信息，服务✅于采购策略的制定。

　　需求调查的执行与流程是将✅收集的信息从广而泛到细而精的过程，逻辑上是一个正向求解和反向推演的来回过程。采购人可以委托咨询机构组织市场调查，实施时主要可分为广泛搜集信息的阶段、初步确认需㊣求阶段、制定方案阶段、深入调研阶段以及总结报告阶段。采购需求调查主要步骤如下：

　　1.广泛搜集项㊣目㊣信息：通过网络数据和统计数据分析形成需㊣求的初步认知。如政策性农业保险的基本情况、行业发展情况、农业保险竞争态势等。

　　2.初步㊣确认项目需求：通过与采购单位广州市农业农村局开展座谈会进行初步访谈，充分了解国家关于政策㊣性农业保险的相关政策、广东✅省以及广州市近3年关于政策性农业保险的开展情况、2024年度本项目招标背景等情况。

　　3.制定需求调查方案：依据采购人的要求和已经收集的信息㊣判断调查所需的数据资料，制定针对本项目额的需求调查方案，并实时跟进采购人的需求变化，扩大调研范围。

　　4.深入进行㊣市场调查：依据采购人要求和调查尺度需要，基于招标采购大数据挖掘分析整理，本项目选取2023年广州市政策性农业保险市场份额占比最高的3家供应商作为定向调查对象，以开展业务座谈会、派发调查问卷等方式，了解政策性农业保险行业✅的发展历程、行业现状、政策㊣性农业保险经营模式、市场竞争程度、经营农业保险业务应当具备的条件、可能涉及的服务人员资质、履约能力等情况，形成有针对性和代表性的行业意见分析。此外，对历史成交信息、潜在供应商的问卷调查、各类访谈等信息㊣整理后，得出相关调查数据。

　　5.总结报告：归纳总结各㊣个阶段的调研信息资料，以项目概况-需求调查正文-采购实施计划建议-附录的方式完成调研报告。

　　采购需求调查连接着采购计划、采购实施、合同签订和履约验收，影响着采购目✅标的㊣实现，并在项目绩效评估当中得到体现，若采购需㊣求制定不合理可能导致评审因素设置不科学，进一步影响采购质量㊣和效率，最终引发项目被质疑、投诉。

　　为保障调查结论的科学客观性，采购中心结合本单位自身实际情况，建立了采购需求审查工作机制，选取的指标能够全方位、多角度地反映采购需求的指标，基于层次-模糊评价分析方法构建了三级层㊣次结构的采购需求调查有效性评估体系。各评价✅指标之间的㊣有机统一，形成一个完整、系统的内部控制评价体系，对采购需求调查全过程进行了充分评判，具备良好的可行性和可靠度。

　　最终定稿的采购需求调查报告需提请采购需求审查小组进行审定。审查小组由调查编制、财务、法务等专人组成抽奖小工具，对采购需求和采购实施计划的合理性和合法性等进行分析审核，必要时还邀请行业专家或法律顾问㊣参与审定，把好采购需求确定的最后一道关。

　　采购需求调查工作涉及产业发展、市场供给、同类采购项目信息，升级更新、备品备件、耗材、潜在供应商✅履约能力等多个方面的内容，关联指标多，专业知识跨度大，标的物质㊣量和技术参数复杂，商业资㊣料数据庞杂且处理困难。同时，由于从业人员专业知识水平参差不齐，难以科学、客观系统的分析和描述，甚至难以筛选出合适的评价指标来衡量优劣，导致采购需求管理工作流于形式，调查内容浅尝辄止，难以真正服务于㊣采购活动。

　　科学㊣编制采购需求，就要加强对采购需求的形成和实现过程的✅内部控制和风险管理。采购人应当建立审查工作机制，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查。

　　因此，在采㊣购需求工作开展前需选取合理、可行的评价指标对调查方案进行初步评估，调查完成后对调查报告进行系统、完整的有效性评价，提出合理化建议，可为后续采购实施计划和方案的制定奠定基础。

　　采购中心依托“2024-2026年广州市政策性农业保险服务经营机构采购项目”项目，充分㊣考虑本单位业㊣务特点、组织结构及工作流程等多个方面，选取的指标能够全方位、多角度地反映采购需求的指标，基于“层次-模糊评价分析✅方法”构建了三级层次结㊣构的采购需求调查有✅效性评估体系，如下所示：

　　该评估体系可进✅行“事前+✅事后”的充分㊣评判，加强了内控管理，提供了纠㊣错、溯源的机制，明确采购需求管理工作需要清晰准确的供求信息✅和功能取向，保证了采购项目的前瞻性。

　　采购中心组织编制了《广州市政府采购中心关于政府采购需求管理工作的操作指引》明确了开展确定采购需求和编制采购实施计划✅的工作㊣流程，形成了规范性文本和管理流程。

　　同时，采购中心协助广州市财政局起草并发✅布《关于印发进一步优化政㊣府采购需求管理工作的㊣通知》（穗财采[2024]66号），该通知以政府部门规范性文件形式指导全市采购主体㊣开展政府采购需求编制工作，并要求加强采购需求的确定内控审核等重点环节的管理，健全了采购需求管理体制，有效提高了政府采购需求报告编制质量。

　　采购需求调查工作进行大量数据收集、筛选和处理工作，传统的人工收集难度大、效率低、易出错。“广易查”是一款针对招标采购及供应商管理场景量身打造的新一㊣代企业信用信息查询平台，由广州交易集团开发运营，目前处于开发㊣-试用阶段。基于采购需求调查工作的特点，采购中心参与“广易查-㊣采购需求”模块功能设计与开发。

　　该模块基于软件平台数据资料进行挖掘和利用，快速✅获取采购㊣项目关联的同类型项目采购成交信息，将零散分布㊣的信息数据加以集中归类，对潜在供应商其信誉状况、同类项目成交信息、竞争对手的市场表现以及行业动态等重要数据，并进行高效的整理、过滤、分析汇总，并生㊣成图表供直观评判和引用。

　　结合采购项目保险服务市场结构特点，引入了“市场集中度(CRN)”和“市场竞争度指数(HHI)”计算模型，直观、明了的反映当前我国政策性农业保险✅市场的市场竞争度。基于应用效果，在模型开发中预设了行业竞争结构、企业竞争能力、对标分析等多类方法进行辅助分析，使采购人更好了解潜在供应商的市场定位和竞争强度，制定采购策略。

　　采购中心将基于现有系统数据库进行二次开发和设计，随着项目经验的积累和㊣市场的发展变化，设计团队将继续不断收集用户反馈，调整和优化软件系统完成调查，以满足不断变化的用户需求，预期可实现对采购项目潜在供应商、同类项目招采情况、行业发展规模、采购产品的技术路线、工艺水平、技术水平等信息的快速㊣获取及整理，提供多维度采购项目关联数据和相关数据来源附录，辅助开展各维度分析工作，最终生成完整可靠的采购需求调查报告，待形成数据规模后即可应用至所有采购需求调查项目，以最大限度地降本增效，促进采购相关信息资源的互联互通，助力构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系。

　　此外，采购需求调查报告将指导采购文件的制定，推进采购项目顺利实施。采购需求调查过程中已对至少三家具有代㊣表性的潜在供应商开展细致的调查，有利于避免后期可能出现的大量争议，从源头减少质疑投诉的发生，减少不必要的沟通环节和修改成本，从而提高采购流程的效率。

　　通过规范化的采购需求调查，采购人可了解市场上现有资源的情况，包括供应商规模及㊣数量、库存、设备能力、市场价㊣格等，从而更精准地制㊣定采购预算及最高限价，以避免高价采购，实现财政资金的有效利用。

　　提高采购需求调查文件编制质量，规范化管理工作流程。通过建立标准化评估体系和规划工作流程，有效避免了采购需求管理工作中的消极应对和，填补对采购需求管㊣理工作审查评价的空白。科学、合理的采购㊣需求调查报告能确保采购活动符合政府采购及相关政策、法规和行业标准，避免后期审计及履约风险。